姚进忠:项目导向——社会工作评估机制优化研究

中华社工网    姚进忠   2018-09-29

原题:项目导向:社会工作评估机制优化研究[①]

——基于厦门实践的调查与剖析


摘要:伴随着政府购买社会工作服务的大力推进,社会工作服务评估逐渐成为社会各界关注的重要议题。为了建构一套科学合理的社会工作评估机制、推动社会工作专业化与职业化,研究通过对厦门市社会工作评估实践的调研,呈现本土社会工作评估的实施,反思当前评估的瓶颈。研究剖析发现当前运行的社会工作服务评估机制存在评估主体错位缺位、评估队伍参差不齐、评估标准个性不足、评估程序有待规范等问题。结合问题剖析,立足项目制的运作逻辑,以合作式评估为方向完善社会工作评估视角和以统合式为视角完善社会工作评估内容维度,研究提出以项目制为核心的社会工作评估转型参考方案,从专业服务、项目管理和项目成效三维度促进社会工作服务评估机制的完整性,确保有效实现社会工作评估的绩效考察和专业成长双重目标。

关键词:社会工作;政府购买服务;社会工作评估;项目制

政府购买社会工作服务是一种依托社会组织,体现社会作专业特点的新的政府提供公共服务的方式,更是社会治理机制创新的一项重要举措。[1]2012 年《关于政府购买社会工作服务的指导意见》和2015 年《政府购买服务管理办法(暂行)》发布,对政府购买社会工作服务的基本原则、购买主体、承接主体、购买内容、购买程序等内容做出规范,标志着政府购买社会工作服务在国家顶层设计上得到认可。作为一种新型的社会治理的重要专业力量,社会工作的专业能力与社会效益如何成为社会各界共同关注的核心问题之一。因此,社会工作评估便成为完善政府购买社会工作服务制度、促进社会工作发展的重要环节。社会工作评估既是成本控制系统,也是质量保证机制,它旨在实现如何保证服务“物有所值”,如何让专业更为“专业”。[2]基于此,探索与建构一套科学的评估机制,对评估主体、内容、指标、程序进行专业的规范,从制度层面上指引社会工作评估的实施,这对政府购买社会工作服务规范化建设和社会治理创新质量提升都具有重要意义与价值。本研究基于厦门市的社会工作评估实践,呈现本土社会工作评估的实施,反思当前评估的瓶颈,运用项目导向的运作逻辑,探讨建构科学、合理的社会工作评估模式。

一、社会工作评估相关文献回顾

(一)政府购买社会工作服务研究为社会工作评估建构研究提供了思路与方向

随着政府职能的转变与社会工作行业的发展,政府购买社会工作服务逐步成为政府治理转型和社会治理创新的有益尝试和制度化选择。政府购买社会工作服务日益受到学术界的关注。学者们主要从政府购买社会工作服务的理论依据[3]、购买模式[4]、购买实践[5]、现实困境与对策[6]等方面进行研究。这些研究均致力于推动政府购买社会工作服务规范化建设。社会工作评估机制作为规范化建设的重要维度,是政府购买社工服务实践与现实困境研究的重要关注点,学者们均将社会工作评估的不健全作为政府购买社会工作服务的困境维度之一进行讨论[7],这些讨论为社会工作评估机制建构研究提供了研究方向与思路指导。

(二)社会工作评估研究为社会工作评估构建研究提供了批判借鉴的材料

伴随政府购买社会工作服务的推进,社会工作评估逐渐成为了完善政府购买社会工作服务制度、促进社会工作发展的重要环节。学术界先前对这个议题的关注不多,零星的研究主要从社会工作评估的架构剖析[8]、指标体系建构[9]、理论取向反思[10]、绩效评估的建构逻辑[11]、整合性的社会工作服务评估模型探索[12]等维度对社会工作评估的规范化与有效性进行探讨。现有的研究更多从理论层面上对社会工作评估的操作进行抽象设计,这些为社会工作评估机制建构研究提供了批判借鉴的材料。

综上所述,社会工作评估作为政府购买社会工作服务规范化建设的重要环节,将逐步成为这个领域研究关注的重要议题。政府购买社会工作服务研究谱系为社会工作评估建构研究提供了方向性的指导。原有社会工作评估研究较少,且已有研究更多停留在理论层面探讨,实证研究少。基于评估的实践性,运用实证调查,建构科学、合理的社会工作评估机制势在必行。本研究立足于厦门市实践的解读与剖析,引入项目制的思维,实证探索社会工作评估机制的建设。

二、社会工作评估办法的实施与探索:基于厦门实践的解读

厦门市于2007年在湖里区、市社会福利中心开始开展首批全国社会工作人才队伍建设综合试点。2009年11月,厦门市湖里区被民政部命名为第一批社会工作人才队伍建设试点示范区。2010年起,厦门市开始在湖里区以购买专项服务项目的形式,探索推进政府购买社会工作服务,目前该区已将社会工作专业服务覆盖全区52个社区。厦门市民政局2013年首次从福利彩票公益金安排资金购买了面向空巢老人、寄养孤儿、流浪未成年人3个社会工作专项项目,2014年12月再次购买了8个项目。通过湖里区的辐射带动和市级的示范引领,其他各区也陆续启动购买工作。截至2015年初,厦门市政府购买社会工作服务的资金累计已达4251万元。在这样的背景下,为全面检验政府购买社会工作服务效果,客观评价财政资金使用效益,保障政府购买社会工作服务顺利开展,推动社会工作专业服务深入发展,厦门民政局于2014年7月出台了《厦门市政府购买社会工作服务项目评估实施办法(试行)》(下称《办法》),《办法》对评估适用范围、评估组织形式、评估指导标准和评估程序进行规范化界定,成为厦门市社会工作评估实践的重要政策指南。下面从总体安排、结果评估和过程评估三个角度对厦门市社会工作评估实践进行解读。

(一)厦门市社会工作评估的总体安排

《办法》对评估机制总体设置进行了相关规定,“(1)要求设立由政府购买社会工作服务实施主体(购买方)或民政部门牵头,社会工作专家(至少3名)、服务使用方、服务对象代表等组成的社会工作服务项目评估小组,承担政府购买社会工作服务项目的评估工作。购买方或民政部门也可委托社会工作行业组织牵头组成评估小组,承担对本级政府购买社会工作服务项目的评估工作。(2)积极推进成立第三方专业评估机构,承接政府购买社会工作服务项目的评估业务。社会工作专业评估机构承接政府购买社会工作服务项目的评估业务,由购买方或民或民政部门审核确定。社会工作专业评估机构实行独立评估。”[②]由于厦门市本土的第三方专业评估机构成长不成熟,当前社会工作评估主要是按第一种方式进行。各个购买方或民政部门主要委托厦门市社会工作协会牵头组成评估小组对各个项目进行评估,评估组的成员主要由厦门市社会工作专业人才队伍建设专家委员会成员和市社会工作协会的工作人员随机组成。[③] 评估组形成后在服务提供机构自评的基础上,由评估小组(或专业评估机构)从专业服务、服务成效和服务管理三个方面进行全面评估。评估方法主要是听取情况介绍,查阅档案资料和相关记录,进行个别访谈、召开座谈会、组织问卷调查等,收集相关工作人员、服务对象、利益相关方等对项目服务情况的反映和意见。当前主要有以结果为导向和以过程为导向的两种评估的操作方式。

(二)以结果为导向的社会工作评估实施方案

由于厦门市社会工作评估机构发展不成熟和评估人员队伍建设相对滞后,社会工作项目的评估更多的采取以结果为导向的社会工作评估方案。结果导向的评估一般有中期和期末两次评估。中期评估从专业服务和服务管理两个方面进行;期末评估从专业服务、服务成效和服务管理三个方面进行。

中期评估坚持“以评促建”的方针,监督项目执行进度,主要是协助项目组更好地发现问题、解决问题,给出相关的意见帮助项目后半期更好开展,推进社会工作服务项目的专业性、规范性。具体评估内容包括项目人员配置与使用、个案工作的服务规范性、小组工作的服务规范性、社区工作的服务规范性、项目服务进展、与利益相关方的沟通与反馈、服务管理的规范性等方面。期末评估坚持“专业绩效并重”的问责原则,考核社会工作项目的专业运作与社会效益,目的在于检验社会工作服务项目的专业性、规范性,为下一步的购买服务计划提供依据。具体评估内容包括项目人员配置与使用、个案工作的服务规范性、小组工作的服务规范性、社区工作的服务规范性、服务对象受益情况、服务对象及其相关人员满意度、服务相关方对服务的评价、服务产生的社会效益、人力资源、财务、资料管理等方面。评估小组给出的中期评估报告着重对项目前期运作问题进行提炼并给出专家组相关的建设意见,以促进社会工作项目在服务数量与质量上可以有效地按照合同要求推进。评估小组给出的期末评估报告着重呈现社会工作项目的合同执行情况、项目专业化运作的质量、项目实施的社会效益与社会满意度。

(三)以过程为导向的社会工作评估实施方案

随着政府购买社会工作服务范围的扩大和数量的增加,社会各界对社会工作的专业化与社会效益提出了更多期待与要求。为了更好地实现“以评促建”、更为可持续性地推动项目服务的发展,厦门市于2015年对市民政局购买的八个项目试点实施以过程为导向的评估方式。过程导向的评估具体操作方案是,项目立项初便组建专门评估小组跟进每个项目的运作,项目实行一个月一次书面汇报进程,每两个月一次与评估小组面对面汇报项目进展情况,同时在项目中期和期末进行与结果导向的社会工作评估方案相同的评估考察。过程导向的评估兼具评估与督导的双向责任,协助项目服务的推动,从外部督导把控项目服务的专业性,在一定程度上促进项目中社会工作者的自我成长。过程评估会分阶段确定评估的重点:项目之初,侧重考察与督导项目方有效地进行项目框架的搭建、服务规划、愿景的建立、服务团队的组建、服务开展中各方关系的协调等;项目中期,除了依照评估指标进行考察外,评估组侧重项目方在服务专业性的评价与协助项目方探索如何更好地凸现专业方法在项目运作中的运用,与此同时促使项目相关利益方(资助方、服务对象、合作伙伴等)的参与及表达,协助从多角度思考项目的推进;项目末期,评估组便侧重考察项目方在合同执行进度,重点审视项目的专业性与规范化、服务对象的受益情况、项目运作产生的社会效益。过程评估可以对项目开展进行整体性、阶段性的把握,对社会工作的专业性评估更加全面和综合。

三、社会工作评估机制运作的瓶颈剖析:基于厦门实践的调查

厦门市当前两种社会工作评估方案的实施在一定程度上实现了评估的目标,从外部协助了各个项目更为专业化地开展,也有效地进行了社会交代,呈现了社会工作服务的社会效益,从规范化与制度化上推进了社会工作的发展。但如何保证评估程序的合理性、评估内容的专业性、评估指标的客观性、评估主体的中立性,仍然面临着诸多困难。为了更为深入剖析当前社会工作评估机制实际运作情况和存在的瓶颈,本研究通过座谈会、部门专访、机构走访、电子邮件咨询等形式对主管政府部门、社会工作协会、评估专家、社会工作购买方、社会工作机构等主体进行访谈,以此检视社会工作评估机制存在的主要问题。研究组依托湖里区民政局和社会工作协会先后组织了四场社会工作评估的运作座谈会、对厦门市六家社会工作机构十个项目的社工负责人就他们接受评估的评估方式进行了访谈、以电子邮件咨询社会工作评估专家10人次。[④]基于调查,我们可以总结出厦门市社会工作评估运作的问题主要有以下四个方面:

(一)评估机构培育不力,主体错位单一

《办法》中有提出“要积极推进成立第三方专业评估机构,承接政府购买社会工作服务项目的评估业务”。但是由于存在第三方的监督、社会评估机构的行业自律缺乏制度建设等困境,在具体操作过程中,真正引入第三方进行考核的项目和部门还不多,[5]从而使得社会工作评估考核的效果难以达到客观真实。截止目前,厦门市独立成立的第三方评估机构不足五家,真正实施评估的只有两家,相关部门对社会工作评估机构的培育和支持政策少,身份认同存在一定的问题。评估主体的不健全在根本上影响了社会工作评估的质量。

现在评估机构的认定政府注册把关还是边界不清楚,现在有一些评估机构还和我们一样在承接社会工作服务项目,先不说我们服务项目资料保密的问题,这样的评估机构的资质就很难让业内信服。政府和相关行业协会在这个部分还是要有一定的原则和边界把握。(4-LY-20160630)

现在很少看到有专业的第三方评估机构起来,如果有一些这样专业的评估机构,他们自己彼此去促进完善这种评估的体制,因为他们就是有一些竞争,市场调节,可能很多评估的主体和内容会越来越明确。(3-LW-20160630)

作为行业的主管部门,我们是期待科学客观的评估机构的成长的。可是现在第三方专业评估机构欠缺,这个机构如何支持、培育或者需要什么样的资质,这个需要行业进行认定,给出标准,我们可以出台相关的支持政策。(1-WSX-20160810)

厦门市当前大部分的项目评估是委托市社会工作协会来完成,社会工作协会作为第三方机构的角色定位是值得斟酌。从学理上来看,行业协会的职责是保证各个社会工作机构的规范发展。可是民政局作为协会的直接主管部门,有相当部分民政局的退休领导在协会任职,这就使得社会工作协会既代表政府的利益,又代表社会组织的利益,这在一定程度上使得评估主体存在错位的问题。第三方评估机构培育不力、评估主体错位单一成为当前影响社会工作评估主体客观性的重要制度因素。

现在缺少第三方评估,主要以购买方主观评估为主,且大部分评估时间较为滞后,无法保障项目延续,评估的很多作用较为不明显,所以还是希望能明确第三方评估机制。(4-HQJ-20160803)

现在协会作为第三方的角色是有待商榷,还是希望能够促成真正的评估机构的建立,也许角色明确一些,评估的规范化会更好,让专业的人做专业的事。(4-HXY-20160806)

由此可见,现有的所谓第三方评估制度并没有完全获得社会工作业内各相关方的认可。一方面,当下由社会工作协会充当第三方的评估制度有待商榷;另一方面现有的独立评估机构业务能力、资质提升需要进一步规范。评估主体包括提出评估要求主体和评估执行主体两类,在职责划分上两类主体应该是分开的,而不能是混合的。

(二)评估队伍结构单纯,水平参差不齐

在政府购买社会工作服务大力发展的环境下,社会工作评估人才的培育却相对滞后。当前评估的人员中大多是高校教师,以厦门为例,在市民政局成立了社会工作专业人才队伍建设专家委员会中的成员有百分之七十以上是高校教师。厦门市社会工作协会组建的评估小组基本上是从这个专家委员会的成员进行抽取。以高校教师为主体的评估小组的素质、水平、人员规模均不能够很好地适应政府购买服务绩效评价的工作要求。相关方及各个受评机构对评估人员的组建也有自己的理解与想法。

在当前厦门没有专门的评估机构的前提下,受邀参与评估的老师实务经验需增强,没有实务积累,无法有效、客观评估项目;评估人才方面,建议能够在一线社工的积累中逐步培养出评估人才,一线社工的实务经验积累最能够把握项目开展的有效性。(4-GWF-20160530)

第三方评估机构的组成部分,我也想说,评估机构里面的专家,他既是机构的督导、老师,要怎样对他的资质有规范。评估者的资质要有很大的要求,评估者要是多元的,比如说可以有高校的老师,有一线的,有外地的,现在相对单一了,这样会影响评估的质量,希望可以多元一点。(3-LW-20160630)

我认为,评估机构应设有专家库, 对应评估评分大类分为社工服务专家库及企业运营专家库。社工服务专家库成员应多元化,包含学术型的例如高校教师、技术型的例如资深社工,同时,最理想是邀请不同机构代表加入组成,有评估任务时随机组成选派到不同机构进行评估工作, 让高校导师、资深社工、机构代表等在评估过程中能够把握行业水平,知己知彼,亦能够更好地在实际操作层面给予质量评估, 达至以评促建;企业运营专家库成员应该持证化,包括财务会计专业人士、企业管理人士、人力资源管理人员等,分别评估项目的各个方面。(2-KYP-20160804)

可见,由于政府购买社会工作服务在短期内快速推广,配套的评估人才培育并没有及时跟进,过分依赖高校教师队伍,导致了评估团队成分过于单一,再加上有些评估人员的专业素养有待提升,评估过程理论味道强于实务,一定程度上限制了“以评促建”的效果。政府主管部门也是意识到这个问题,但是要在短时间内培育和建立一支能够熟练、全面运用专业评估方法对社会工作项目开展评估的人才队伍存在一定的困难。

我们尽量多元,我们请社区的主官来参评这都是可以做到的。暂时是没有利益冲突的。但是机构和机构之间,哪怕是不同区的机构也会存在相互有一个资质认定,还有机构资料保密性的问题。如果请外地的,评估费用自然要提升,这样机构又会有意见。(1-HY-20160801)

现在总的比较合适的老师就那么几个,如果评估中没有老师是不行的,但这些老师可以又是一些机构的兼职督导,身份的双重让我们组评估小组难度增加。但我们现在还是全面实现回避原则。只是多元化上一下子真的比较难全面做到。总的方向还是要让第三方评估机构真正成长。(1-SH-20161009)

在政府购买第三方的社会工作评估服务方式相对有限的情况下,具有绩效评价知识与社会工作专业知识的评估人才队伍相对缺乏,再加上相关的评估人才队伍建设存在一定的制度困境,过分依赖高校专业教师的评估人员组成在一定程度上制约社会工作评估工作的覆盖范围和有效开展。

(三)评估内容维度不全,缺乏科学指标

不同的社会工作项目评估标准应该有所不同,但是受管理主义思维的影响,当前社会工作评估过分注重科学范式,努力将模糊性的“物有所值”转变为规范、清晰、可操作的“绩效”评估。[1]以厦门为例,不管是以结果导向的评估方式还是以过程为导向的评估方式,最后还是以《办法》中的两套评估内容和指标体系为评估指南进行。内容维度无法全面覆盖,各个项目的评估指标个性化程度不高。这样的评估内容与指标设置给了社会工作机构一种导向,而这样的导向在促进机构和行业发展的作用有一定的限制。

现在的评估指标采取的是一刀切,这样子对于不同类型的项目来说是不公平的,也是不合理,所以在考虑项目共性的同时,应该针对不同类型的项目建立不同的评估指标体系,或者留出一部分的比重用于调整个别项目考评。(4-LY-20160630)

评什么。我觉得以四个方面去讲。第一个就是相关性,第二个就是目标的达成,第三个就是运行和管理,第四个就是产生的效果。相关性就是我们要以项目书为本,设计小组社区活动是不是和项目的目标契合,这一块评估专家是需要认定和提意见的;第二个目标的完成度,这个部分的评估体系要尽可能量化;第三块就是运行与管理这块,可以分成几个模块去评估,人力的投入、资金的使用、员工的成长、志愿者的管理、项目的管理;然后项目效果这个可以从几块来考虑:社工机构的成长、对社区的发展与营造、对社会的发展的影响等。当前的评估内容上还是相对不全的,特别是一些指标操作专业性和科学性还是要强化的,这样才有利于行业发展。(4-SJF-20160706)

需要有一套具指引性的评估标准,提前发放到项目执行方(最好是在项目开始之初,即有相关文件指引,减少后期应对评估花费的不必要的行政成本)。需更看重项目的质,而不仅仅单纯聚焦服务量,不能根据服务量进行一刀切的评估。(2-KYP-20160804)

依照评估的目的,社会工作项目发展的不同阶段,评估的内容和评估的方向应该有所不同。评估内容要尽可能涵盖合同的量、专业方法的运用、社会效益、项目的管理等。评估内容的操作化上,在保持共性的基础上,对不同的社会工作项目设置有针对性的评估指标。这是保证社会工作评估科学合理的重要前提,而且一个完整的项目评估应该兼具主、客观评量的标准。当前的社会工作评估指标个性化不足、过于强调客观量的状况在一定程度上影响评估的准确性与合理性。

(四)评估程序有待规范,方法偏于简单

社会工作评估是一种整合性的评估,它不只是全面量度活动成效(目标),还要顾及成效与活动的服务量及资源投放(系统)的逻辑关系,使评估更全面,最终达成活动成效。[13]p77因此,科学的评估程序应该具有灵活性与动态性。当前厦门市社会工作评估有一定的评估流程与方法,但是由于评估主体、评估机制等各方面建设仍处于初步发展阶段,评估程序的规范化不足,一定程度影响了评估的质量,无法很好地实现专业评定与促进行业发展。

当前的中期和末期评估更多以结果为导向,对于过程的考察不足。另外一个项目运营短短一年就进行2次评估,在时间节点上是不合理的。(2-ZYY-20160728)

评估应该分2个阶段或3个阶段,应尽量安排同一组评估专家完整跟进过程。评估的侧重点需要根据项目发展阶段,有所不同。非“一评定论”,比如是否可增加一次过程评估:即与受评方约让评估员到项目工作点做观察评估,综合计分。(2-KYP-20160804)

在评估的过程中,规范评估的流程与秩序。首先是评估组也要投入,这个是一个正式的场合,评估人员应该尊重社会工作者;第二,保密原则,评估组对于所接触到的所有项目材料应该保密,不能有外传行为;第三,构建一个相对平等的对话体系,评估老师在提意见时先不要指责,多问一下,社工为什么没有按照传统做法去做?给社会工作者一个解释的机会。因为评估就是个不平等的对话体系,而社工现在还没有那么强大。(4-HXY-20160706)

程序安排中的时间节点合理性,多种评估形式的结合,评估操作的原则把握等在当前社会工作评估过程仍存在较大的改进与完善空间。厦门当前的社会工作评估由于评估机构培育不力和人才队伍建设滞后等问题,社会工作评估更多是以结果为导向,大部分项目评估过分地追求一个结论,有一评定论的趋势。多种评估导向结合的不足也是造成当前评估程序不规范的一个重要因素。

我认为应该是以过程为导向的评估。首先,一个项目的开展,可能因为项目目标设定不合理、实际操作存在问题、项目调整需要等因素,不一定都能实现预计的结果,如果一味的以项目结果去评估项目的好坏,把所有的责任归咎于项目组,那样我觉得是不公平的,而应该去关注项目开展的动态过程;其次,以结果为导向很容易误导项目社工只考虑指标完成情况、任务完成情况,而一定程度上忽略了服务的必要性以及服务的质量;最后,一个项目的评估,肯定不是末期简单的评估,而是应该针对项目开始、中期、末期进行不同时间段的监控,关注项目服务过程的合理性,才能更加全面的了解项目服务的好坏,才能对下一阶段项目的服务提出具体、有效的建议。(4-LY-20160807)

合理规范的评估程序能够让良好的评估制度得以有效落实,实现评建结合的评估目标。当前的评估程序主要是以结果为导向,各个时间结点把握的不是很好,评估方法相对单一,规范化不足,这在一定程度上使得评估更多的以绩效问责为主,对于社会工作项目及社会工作人员的专业成长作用不明显。

四、社会工作评估机制优化的前瞻:以项目制为导向

社会工作服务评估机制的四个维度困境核心在于评估的碎片化和单一化,缺乏统合性与整体感。这一定程度影响了社会工作机构的社会合法性和社会工作专业的社会认同,也致使了社会工作服务质量无法得到保障。在国内政府购买社会工作服务如火如荼地进行的背景下,对于如何优化社会工作服务评估机制有助于保证社会工作服务的质量、巩固社会工作专业地位、促进社会工作专业化与职业化的发展。结合当前中国社会工作服务评估的现状与困境,研究立足于项目制的运作逻辑尝试提出社会工作评估机制设计的优化方向,以促进社会工作服务的内涵式发展。

(一)项目制的核心内涵与逻辑

所谓项目,是指按照事本主义的动员或组织方式,即按照事情本身的内在逻辑,在限定时间和资源的约束条件下,利用特定组织形式完成具有明确预期目标(某种特定产品或服务)的一次性任务,项目均具有“标准化、技术化、统一化”的特征,拥有“技术理性”的精神。[14]在项目思维下的服务与公共日常服务有着本质差异,区别如下表所示:

表1项目服务与日常服务的比较.png

项目制指的是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。[15]项目制在公共服务供给过程中强调目标明确、配置均衡、程序合理、管理严格、监督规范,对项目运行的过程进行全方位的监管,[16]具有以下几个特点:第一、针对需要、目标明确。项目制通过精准的需要评估,设计明确的目标实行专项治理,围绕有限目标的实现针对性地开展和推进服务,确保服务的规划和质量;第二、强技术治理导向。项目制重视技术治理的精神,倡导设计缜密、管理规范、专业标准、监管到位的运作过程,确保公共服务供给的专业性、制度化、规范化;第三、注重资源整合。项目制虽然有专门的财政配套支持,但在运作过程中特别强调在地资源的动员与整合。即在项目的实施过程中调动相关利益者实现项目目标的积极性,强化多角度、多专业力量共同参与,构建一个动态的、任务型的资源配置机制。[17]

项目制近年来逐步成为了社会治理实践的一个主流模式,其运作的行为是建立在一系列的逻辑之上:1.立足需要逻辑。项目制强调目标明确,而目标设计的基点是项目服务群体需要的精准评估。以服务对象的需要为基础设计专业服务方案与活动,保证项目服务的针对性。2.专业治理逻辑。专业化、规范化和程序化是项目制运作的核心要求。项目制服务的推进与提供需要依据专业服务逻辑作为支撑,以服务内在合理性和逻辑性为依据选择专业手法的引入与使用,通过专业优化以有效实现治理目标。3.整合性治理逻辑。项目制超出了单个项目所具有的事本主义的特征,嵌入了国家技术治理逻辑的内在规律,强调整体化思维,以多专业、多角度合作共治的理念进行项目建设,追求以项目为核心的整体社会效应。

政府购买社会工作服务项目基本是以单个项目运作或家综式的多项目集合运作,整体性的运作思维与项目制相符合。社会工作项目制服务同样强调专业技术力量,却反对分裂式地过分关注专业化而导致的服务分割、浪费以及缺乏人文关怀。它不是简单地将个案、小组和社区工作三大专业方法放在一起综合运用,而是在一定的服务理念和逻辑基础上构建专业服务架构综合开展服务。[18]这样的思维为社会工作评估实践提供新的启示与优化方向。

(二)基于项目制优化社会工作评估机制的前瞻

以项目制为核心引导社会工作项目运作的整体性与专业化,成为社会工作评估机制未来建设的重要方向。立足于项目制的特点与运作逻辑,研究认为可以从以下两个角度着手实现社会工作评估机制的完善与优化:

1.以合作式评估为方向完善社会工作评估视角。合作式评估也称参与式评估,这种模式是西方绩效评估从实证主义模式向社会建构主义模式转型的产物,是对传统评估模式中管理主义和价值主义倾向的超越,属于第四代评估。[19]这样的评估形式主张以第三方评估机制为核心,项目执行人员、案主及其他利害关系人都应参与到绩效评估的过程中,以“增进评估的专业性,同时也要让评估所得信息能够有效地被运用于方案执行与持续改善过程”中去,[20]P10形成多视角的监察机制,保障相关主体的评估参与权,保证多元主体的平等、充分互动参与,努力实现对评估实践中不同的价值观和不同的关联(包括物质的、心理的、社会的和文化的)的考虑,能够给予利益相关者表达的能力和权力,有助于将评估行为和后续工作合成一个不可分割的整体。合作式评估模式立足于第三方评估机构的培育,倡导多元参与,一方面在保证评估独立性与专业性的同时吸收尽可能多方的信息与声音,通过增加多方互动、减少信息不对称来保证评估结果的权威性与科学性;另一方面这种评估模式认同评估是基于价值的判断性行为,强调多元参与的操作,有助于让各方价值呈现,在评估中保证尊重不同的社会工作项目的个性化展示,可以减少评估的误差,尽可能保证评估的公正性与客观性。

2.以统合式为视角完善社会工作评估内容维度。项目服务是从服务对象的自然生活场景为出发点,以团队工作的方式,倡导合作和能力为本的积极预防的综合服务,在中国本土社会工作项目服务具有:针对性、转接性、整体性和累加性四个特性。[21]这样的服务机制对于专业服务、服务管理均有较高要求,从整体性思维强调产生更高的专业效果。因此,以统合式为视角完善社会工作评估内容,能够有效地将政治、衡量与实践影响评估的三大重要维度的内涵有效地整合进评估内容体系中,评估内容努力涵盖社会工作项目愿景、三大专业方法、专业管理、专业成效、内部员工成长、财务管理等,尽可能显示评估的效能、适当、效率与能力四种观点。[20]P263依据项目机制,三大方法的选择有了理论与框架的依据,在评估指标具体操作中可以尽可能根据项目的特点进行有效地调整。具体而言,社会工作机构是基于社会工作价值使命,发展出愿景,再根据愿景制定可行目标。这也相应地成为了社会工作服务评估的路径,在实现评估个性化操作的可能性下可以通过评估寻找评量社会工作机构对于专业使命的贡献程度。项目制评估着重关注:项目服务中要求服务群体定位清晰、需求分析到位、服务目标明确;项目服务框架和内在逻辑合理,所使用的服务方法与满足服务对象需要之间具有合理的内在联系,个案、小组、社区三大服务方法能有机结合;服务具有整体性思维,能将服务对象需要和服务地域需要有机结合;项目服务具有可持续性。

总而言之,社会工作服务评估机制应兼具效率考察和专业发展的双重诉求。社会工作评估是一种整合性的评估,应以逻辑关系贯穿目标导向和系统导向两种评估导向。坚持绩效与专业并重深化创新社会工作服务评估程序成为了优化社会工作服务评估机制不可缺少的关注点。

五、社会工作评估机制重构方案:以项目制为核心

立足当前社会工作发展的现状与社会工作评估机制运作的情况,结合项目制为导向的社会工作评估机制完善与优化的前瞻,研究围绕项目制为核心尝试从评估组织形式、评估内容、评估指标体系、评估程序等维度对原有评估方法提出重构方案,以期为相关的部门出台新的评估方案提供参考。

(一)以第三方评估为核心完善评估组织形式

积极推进成立第三方专业评估机构,承接政府购买社会工作服务项目的评估业务。社会工作专业评估机构承接政府购买社会工作服务项目的评估业务,由购买方或民政部门审核确定。社会工作专业评估机构实行独立评估。针对社会工作行业实际发展情况,评估组织坚持四个原则:一是评估回避原则。评估专家与所评项目不能有相关的利益或督导关系;二是评估主体多元化原则。在原有的评估专家组成中尽可能吸收行业一线资深社工参与评估工作,保证评估结果的客观、全面;三是坚持评估小组的稳定性。评估小组的成员应相对固定,有助于项目评估的一致性和可持续;四是保密原则。评估成员对于评估中所接触的材料只用于评估,不能另作他用。

(二)多向度建设评估内容与评估指标体系

以项目制逻辑为引导,评估内容的选择应该将两项方法论的标准纳入:一是指必须合理与适当,评估准则要与服务项目的目标紧扣;二是评估问题必须是可回答的,必须有可能找出一些证据。[20]P7评估指标选择的方法学标准如下:效度、信度、方向、差异敏感度、现状、没有偏误的资料收集方法、信息可近性、系统性。[22]中期末期考量的指标更多以结果为基础的评估,立足多元性,评估指标的选择在坚持方法学标准同时必须有三个向度:评估标准(反映责信度,包括成就表现与价值)、评估焦点(强调组织、服务方案与服务对象所表现出来的成果)、结果(以个人与组织作为参考核心,掌握其在成就表现与价值的结果)。[23]p11评估的重点可以分为四个评量的维度:成就评量(评估焦点为效能与效率)、服务对象评量(评估焦点为满意度与方案的执行情况)、功能性评量(评估焦点是个体问题的解决、调适程度与角色的转变)、个人式评量(评估焦点为个人关怀的服务品质与专业伦理的落实)。[23]p160依照这样的导向,研究以项目制为核心对项目服务情况的评估内容、操作指标及各个指标的分值比例进行调整,具体从以下方面进行考察、评价。详细指标见表2、表3。中期评估对专业服务和服务管理两个方面进行评估;期末评估对专业服务、服务成效、服务管理三个方面进行评估。

表2:以项目制为核心的政府购买社会工作服务项目效果中期评估内容与指标

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表3:以项目制为核心的政府购买社会工作服务项目效果期末评估内容与指标

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(三)结果与过程并重完善评估程序

立足于评估内容与指标体系,政府购买社会工作服务项目的评估工作程序优化可以以下面的方式进行。社会工作项目评估应选择以下两种评估形式的其中一种进行:一是以结果为导向的社会工作评估;二是以过程为导向的社会工作评估。以结果为导向的社会工作评估操作办法为:一般应在中期和期末(期限届满后的15天内)进行两次。中期评估主要从专业服务(70%)和项目管理(30%)两个方面进行自评,并由评估小组(或专业评估机构)采取相应的方法进行评估。期末评估时,在服务提供机构自评的基础上,由评估小组(或专业评估机构)从专业服务(50%)、服务成效(35%)和项目管理(15%)三个方面进行全面评估。评估方法主要是听取情况介绍,查阅档案资料和相关记录,进行个别访谈、召开座谈会、组织问卷调查等,听取相关工作人员、服务对象、利益相关方等对项目服务情况的反映和意见。要按照课题组所开发的的《以项目制为核心的社会工作服务项目效果中期评估表》和《以项目制为核心的社会工作服务项目效果期末评估表》,逐项进行检查、评分和综合评价,并形成评估报告。以过程为导向的社会工作评估操作办法:项目立项初便组建专门评估小组跟进项目的运作,项目实行定期书面汇报进程,定期向评估小组面对面汇报项目进展情况,同时在项目中期和期末进行与结果导向的社会工作评估方案同样的评估考察。过程导向的评估兼具评估与督导的双向责任,协助项目服务的推动,从外部督导把控项目服务的专业性,在一定程度上促进项目中社会工作者的自我成长。两种评估结果应向服务提供机构和社会工作机构反馈。

六、结论

社会工作作为新型社会治理的一股重要专业力量,其专业能力与社会效益得到社会各界的重点关注。因此,为促进社会工作与政府购买社会工作服务制度的发展与完善,需加快进程建立健全的社会工作评估机制。本研究立足厦门市社会工作评估实践的调研,剖析当前社会工作评估机制的瓶颈,结合项目制运作逻辑,提出了重构与优化社会工作评估机制的策略:以合作式评估为方向拓展社会工作评估视角和以统合式为视角扩充社会工作评估内容维度,呈现以项目制为核心的社会工作评估机制重构方案,从评估组织形式、评估原则、评估内容、评估指标和评估程序等角度对社会工作评估机制进行全面优化,以有力考察政府购买的社会工作服务成效,助力专业的社会认同与内涵发展。


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Project Oriented:The Implementation and the Optimization Study of Social Work Evaluation Mechanism

Yao Jinzhong

(School of Law, Jimei University, Xiamen Fujian 361021)

Abstract : With the increasing of government purchase the social work service,social work service evaluation has been a crucial issue. The integral requirement of social work is scientific and reasonable method of evaluation. This research based on the social work evaluation practice of Xiamen and present the implementation of local social work evaluation. And based on it to rethink the evaluation problem then we found the matter of assessment mechanism such as the main assessment faulty taking role and absent role, the evaluation team is ragged, the stander is lack of personality, the procedure is not norm and so on,which is not good for the major development. On the basis of the research, this paper puts forward the relevant optimization strategy from the two aspects of the evaluation perspective and the content dimension. And try to adjust the optimized strategy on the original evaluation method. It came up with the social work evaluation transition project which is mainly about project grants. In order to improve the integrality of the social work service evaluation mechanism and make sure that it can achieve both the performance appraisal and profession growth.

Key words: social work ,government purchase service,social work evaluation,project grants


文章来源:《北京工业大学学报(社会科学版)》2018年第5期。

作者简介:姚进忠(1984-),集美大学社会学系主任,讲师,南京大学社会学博士,主要从事社会福利与社会工作研究。主持国家社科基金项目一项,福建省软科学、福建省社科项目及市厅级课题多项;在《中国社会工作研究》等各类核心期刊发表论文二十余篇,其中新华文摘论点摘要转载一篇,人大复印资料《社会工作》全文转载五篇,《社会学文摘》摘要转载三篇。


[①] 基金项目:国家社科基金青年项目(16CSH065);厦门市社科项目(XMSK2016C09)

作者简介:姚进忠(1984-),男,福建南安人,集美大学社会学系讲师,系主任,南京大学社会学博士。

[②] 厦门市民政局(厦民〔2014〕172号)《厦门市政府购买社会工作服务项目评估实施办法(试行)》,2014年7月9日。

[③] 厦门市民政局为全面加强厦门市社会工作专业人才队伍建设,提升社会工作专业服务质量和水平,成立由高校教师、机构负责人、社区主官等组成的厦门市社会工作专业人才队伍建设专家委员会。专家委员会承担社会工作专业督导、服务评估、政策建议、课题研究、人才培训、政府购买社会工作服务项目评审及其它相关工作。

[④] 课题组按照定性研究方法的操作对接受访问的调查对象进行如下编号:访谈对象类别代码+姓名拼音首字母+日期。访谈对象类别代码: 1代表政府部门负责人;2代表社会工作评估专家;3代表社会工作购买方;4代表社会工作机构负责人或项目负责人。