宫蒲光在“慈善事业发展与政社关系重构”研讨会上的讲话

慈善公益报    2020-07-01

新冠肺炎疫情暴发以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,经过全国上下艰苦卓绝的努力和牺牲,我国疫情防控工作已经取得重大战略成果。在这场新中国成立以来我国遭遇的最重大的突发公共卫生事件中,慈善事业凝聚了全社会的爱心善意,展现出了强大的社会资源动员整合能力,成为应对重大灾难、兜好民生底线不可忽视的重要社会力量,为打赢这场疫情防控的人民战争发挥了十分重要作用。根据民政部发布的数据,截至4月23日,全国各级慈善组织、红十字会共接受社会各界捐款419.94亿元,接收抗疫急需物资10.94亿件,捐赠款物(含物资折价)接近各级财政抗疫总投入资金的三分之一(据4月20日财政部公布数据,全国各级财政共安排疫情防控资金1452亿元)。

当前,疫情尚未结束,各行各业的发展任务异常艰巨。及时研究探讨疫情防控中政社关系中的理论和实践问题,从中总结有益的借鉴和启示,对推进国家治理体系和治理能力现代化、促进慈善事业健康发展具有十分重要的意义。借此机会,我就慈善领域中的政社关系谈几点认识,供大家参考。

一、正确理解和把握我国慈善领域中的政社关系

按照西方慈善理论,慈善是民间行为,不是政府行为。但是在我国,慈善活动与政府引导密不可分,没有政府的重视与推动,慈善事业很难发展壮大。政府与慈善组织更多体现为政府主导下的双向互动、协同配合、融合发展的关系。

(一)慈善事业的初衷与政府政策目标具有一致性。慈善事业和政府的社会救助制度都以扶贫济困为目的,只是介入的方式有所不同。政府作为国家公权力的代表,通过行政力量进行财富分配,维护弱势群体权益;慈善则通过民间力量,使人们自发自愿地奉献爱心、扶弱济贫。在解决贫困、疾病、灾害等社会问题上,需要政府的社会福利、社会救助政策与慈善力量共同参与,才能达到理想的效果。因此,在扶贫济困道路上,政府与慈善组织是同向而行,目的都是解决社会问题、维护公共利益、促进社会公平正义。

(二)现代慈善事业是政府支持引导的结果。二十世纪以来,慈善呈现了组织化、专业化的趋势,以基金会为代表的慈善组织成为现代慈善的标志。而基金会等慈善组织的产生,正是政府政策推动的结果。政府制定和不断完善税收制度,如所得税、遗产税等,通过法律手段完成国民收入的第二次分配,一定程度上延缓了贫富的分化,促进了以慈善为目的的基金会的产生。在我国,慈善事业起步虽晚,但发展势头强劲,也正是得益于党和国家的高度重视和一系列慈善促进政策。可以说,没有政府的引导推动,现代慈善事业不可能迅速发展起来。

(三)慈善事业作为国民收入第三次分配的主渠道,呈现出与政府职能相融合的趋势。收入分配制度是涉及人民切身利益、影响国家发展全局的基本制度。相对于市场根据要素贡献进行初次分配和政府体现国家意志进行再分配,以慈善为主渠道的第三次分配是社会主体自主自愿参与的财富流动。慈善事业在促进社会收入更加公平公正方面,扮演着市场和政府难以替代的重要角色。此外,现代慈善在传统的扶贫、济困、恤病、救孤的基础上,又进一步丰富了教育、卫生、环保等公共功能,慈善的领域进一步扩大,作用进一步提升,慈善更加公益化,在更宽广的领域呈现出与政府职能相融合的发展趋势。

(四)我国慈善事业必须主动融入党和政府的工作大局。东西方慈善文化背景有所不同,西方慈善文化的重要背景是基督教。《圣经》中的“富人进天堂就像骆驼穿针眼”,成为许多基督教徒的慈善启示。我国的慈善文化则源于中华文化之根,儒家的仁爱性善思想、道家的“慈”“俭”理念和“先天下之忧而忧、后天下之乐而乐”的家国情怀,是中国慈善文化的重要渊源。在国家制度和国家治理体系上,我国也不同于西方。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导。党政军民学、东西南北中,党是领导一切的。党的十九届四中全会强调,“要统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”“重视发挥第三次分配作用,发展慈善等社会公益事业”。这表明,慈善事业是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是国家治理体系的重要内容。慈善事业必须在党的领导下,主动融入党和政府的工作大局,才能借势借力发挥出更大的作用。

二、疫情大考中慈善领域政社关系存在的问题

在这场疫情大考中,慈善行业社会涉及面之广、公众关注度之高、政治敏感性之强前所未有,既为我们理解和审视慈善领域中的政社关系提供了难得的契机,也暴露了政社互动关系中存在的一些突出问题。

(一)慈善活动未被纳入突发事件应对体系,慈善应有作用发挥不充分。突发事件下实行政府统一指挥,把政府资源分配和慈善等社会资源分配整合起来,是国家制定应对自然灾害、公共卫生事件等突发事件的立法导向,也是国际上的通行做法。但目前我国慈善组织在重大公共事件应对中的法律地位并不明确,现行的《突发事件应对法》中没有社会组织的概念,仅有“社会力量”“公民、法人和其他组织”的表述,更没有明确慈善组织参与突发事件应对的机制,对慈善组织和志愿者参与救援、救助的规定也不明确,并缺乏相应的保障激励措施。在疫情初期,由于地方政府的统一指挥机构缺乏对慈善组织的统筹协调,许多慈善组织在募集款物、物资转运、拨付分配、捐赠进口等环节遇到了不少困难和问题,导致慈善组织各行其是、力量分散、信息不畅、需求不明、资源配置盲目,蕴藏在社会中的慈善力量没有得到优化组合,应有作用发挥不充分。

(二)政社双方依法治善、依法行善的能力有待加强。无论是地方政府还是慈善组织,在学法、懂法和自觉遵法、守法方面都有薄弱之处。比如疫情初期,地方政府和部门公开指定湖北省红十字会、慈善总会,武汉市慈善总会等五家机构为接收捐赠的机构,并且规定国内各地的捐赠物资必须由湖北红十字会接收,否则要行政处罚。事实证明,面对短时间内蜂拥而至的海量抗疫物资和捐款,湖北和武汉两级红十字会因力量所限无法妥善处理,被舆论质疑在所难免。在疫情防控中,又发生湖北武汉慈善总会将接收的27亿善款上缴财政的问题。又比如疫情初期,医疗物资十分紧缺,一些地方出现以“战时征用”名义扣留过境运输途中的捐赠物资。这些都明显有违法治精神和《慈善法》的规定,受到社会公众和学界的普遍质疑。

(三)政府对慈善事业的精神鼓励和政策激励有待加强。在抗击疫情过程中,许多爱心企业和人士想国家之所想、急疫区之所急,从天南海北向湖北疫区捐献了大量的急需物资和资金;许多志愿者不顾个人安危奋战抗疫第一线,整个社会迸发出巨大的爱国济世、慈心为民的正能量。然而政府对慈善组织和慈善捐赠者的精神鼓励和物质奖励都显不足。就常态而言,目前国家对慈善界的最高奖项是民政部颁发的中华慈善奖,缺少国家层面的奖项,从事慈善事业缺乏应有的荣誉感。这次疫情防控中,国家出台了许多支持慈善公益事业的优惠政策,对应急状态下慈善事业发展起到了强有力的推动作用,但这些优惠政策大多是特殊时期的特殊政策,有相对时限性。《慈善法》和相关法规对发展慈善事业的政策激励促进措施提出了要求、明确了原则,但还有待于各有关部门出台具体的政策规定。

(四)慈善组织参与社会治理的能力有待进一步提升。在此次疫情防控中,各级各类慈善组织普遍暴露出能力不足的短板。在疫情初期,一些慈善组织出现了捐赠款物拨付不精准、发放不及时、处置不得力、分配不透明等问题,引发公众质疑甚至舆论危机,一定程度损害了慈善组织的整体形象和公信力;一些慈善组织与政府沟通不顺畅,应急处突运行机制不健全,捐赠物资管理混乱,质量检验把关不严,慈善救助和志愿者救援行动的有序性和时效性都显不足,助力抗疫斗争的效果受到影响;许多慈善组织面对社会关切和舆论质疑,缺少主动、有力、及时、准确的回应,特别是对于“管理费收取”“变卖慈善物资”等公众关注的热点问题,缺乏专业、精准的应对,使原本依法依规的工作变得被动,加深了公众的误解与不信任感。无论此次疫情中还是常态下,慈善组织在执行信息公开制度方面都有明显的差距,慈善组织年报信息公开比例不足50%;在此次疫情中,慈善信息披露不够及时的问题,无法满足公众及时了解捐赠需求和去向,影响了公众的捐赠积极性。

三、建立新型政社关系推进慈善事业健康发展

党的十九届四中全会提出,“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,这是对我国社会治理实践探索的经验总结,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排,也是对社会组织参与社会治理的重新定位。慈善组织理应深刻理解、准确把握中国特色社会主义的本质特征,在主动自觉接受党和政府领导的前提下,充分发挥社会组织自身的特点和作用,积极参与社会治理和突发事件应对,使慈善事业在中华民族伟大复兴进程中贡献力量、健康发展。

(一)推进慈善事业法治化进程,优化政社关系发展的法治环境。加强慈善领域法治化建设,为政社关系发展提供稳定可靠的法治框架,是推进慈善事业长远发展的根本保障。一是进一步提升依法治善的意识。要借今年全国人大常委会开展《慈善法》执法检查强劲东风,进一步增强各级政府慈善组织和全社会的“依法治善”的意识,推动各地和部门在慈善法规体系建设上增强紧迫感,为慈善事业发展创造良好的法治环境。二是建立慈善应急机制。在修订《突发事件应对法》中,明确建立慈善应急机制,形成慈善力量参与和配合政府应对重大突发事件的统筹协调机制,明确慈善组织、志愿服务、社会工作等参与突发事件应对的法律地位、参与责任、参与机制、动员机制、保障激励等规定,充分发挥慈善力量在突发事件应对中的特殊作用。三是加快慈善法规体系建设。进一步完善与《慈善法》相配套的法规体系,破解慈善事业发展中的瓶颈问题,加大对慈善组织的保护和政策扶持力度,使捐赠方、受益方、慈善组织和管理监督者各得其所、相互促进、共同发展。四是完善慈善监管和税收优惠机制。以《慈善法》明确的原则,理顺慈善监管和税收优惠政策制定的协调机制。五是加快推进慈善事业信息化建设。积极推进覆盖整个慈善事业的信息化大数据管理系统和突发事件应急信息平台建设,推动慈善行业更加公开、透明、高效,更好地服务于日常的国家治理和突发事件中的应急体系建设。

(二)深化“放管服”改革,进一步加强政府对慈善事业发展的支持力度。简政放权、放管结合、优化服务,是加快政府职能转变、提高政府效能、促进政府治理体系和治理能力现代化的重大改革,它不仅是处理好政府与市场关系的根本导向,也是理顺政府和社会关系、中央和地方关系,打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的改革举措。一是进一步改进对慈善行业的监管理念和方式。政府对慈善事业的监管和统筹并不是包办慈善,而是要尊重慈善规律,充分发挥慈善组织作用,调动慈善组织积极性,依法依规进行管理和引导。要将鼓励支持、协调促进慈善事业发展做为监管的基本理念和工作出发点,在监管方式上,坚持严管和厚爱相结合,既要依法依规、从严管理,也要关心爱护、排忧解难,寓管理于服务之中。二是引导支持慈善组织健康发展。用好政府转移职能、购买服务、税收优惠、人才保障、孵化服务等“指挥棒”,积极引导慈善事业和慈善组织发展,推动慈善组织健全法人治理结构,落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商,加强慈善组织行业自律建设,实现各级各类慈善组织的自我良性发展。三是加强对慈善和志愿服务的精神鼓励。要积极落实《慈善法》第九十一条“国家建立慈善表彰制度”,加大对慈善捐赠者、志愿者、慈善和志愿服务组织的精神鼓励,对慈善行业突出贡献者予以大张旗鼓的宣传表彰,增强慈善行业和志愿服务的社会荣誉感,激发慈善事业的内在动力,鼓励更多的人自觉自愿地无私奉献、服务社会。四是进一步弘扬慈善文化,营造慈善事业发展的良好社会氛围。大力推进慈善文化和慈善教育体系建设,积极支持在高等院校开设慈善理论与文化专业,深化慈善理论研究,培养高层次慈善人才。充分利用中华慈善日、中华慈善奖、慈展会等载体,宣传慈善文化、弘扬志愿服务精神。积极推进慈善文化进学校、进机关、进企业、进社区活动,努力营造全民慈善氛围。

(三)强化慈善组织自身建设,提升慈善领域社会治理能力和水平。慈善组织是推动慈善事业发展的微观主体。发展现代慈善事业,需要着力加强各级各类慈善组织自身建设,打造一批具有良好社会声望、突出专业能力、完善治理结构、合理梯次分工的现代慈善组织,适应新时代共建共治共享的社会治理格局。一是要完善现代慈善组织管理制度。要在现有法律框架内完善现代慈善组织管理制度,优化决策执行机制,提升组织执行能力,完备内控监督程序,建立起具有中国特色的慈善组织“透明、高效、规范”的管理体制和运行机制。二是要加强慈善组织应急能力建设。按照组织章程和所从事业务领域,把平时专业能力建设和应急处突能力建设结合起来,通过制定应急处突预案、开展应急处突演练、签署战略合作协议、加强外部力量协同等方式,加强能力储备和预案储备,切实强化自身应急处突专业能力。三是要加强枢纽型慈善组织的行业协调动员能力建设。要建立慈善行业协作联动的机制,充分发挥枢纽型慈善组织的行业引领作用,形成各慈善组织之间既相互竞争又相互合作的良性运行机制,构筑健康有序、多元合作的慈善行业生态和治理格局。四是要大力推进慈善组织信息公开力度。严格按照民政部《慈善组织信息公开办法》规定,及时披露基本信息、内部治理信息、慈善募捐信息、公益项目信息、关联交易信息等,增强透明度,自觉接受社会监督,提高公信力。五是要加大慈善专业人才培养力度。慈善组织应当根据业务需要,加强人才队伍建设,在保证数量的同时,不断提高素质,加强与教育科研机构的合作,在项目管理、财务运营、新闻宣传、心理疏导等方面,有针对性地开展在职业务培训,提升从业人员的专业技能,为慈善事业长远发展提供人才保障。

作者:全国人大社会建设委员会副主任委员、中华慈善总会会长宫蒲光